A közbeszerzésekről szóló,
2003. évi CXXIX. törvény (Kbt.) alkalmazásának tapasztalatai, javaslatok a
törvény módosítására
A Hivatalos Közbeszerzési Tanácsadók Országos Szövetsége (KÖSZ) tagjai a Kbt. hatályba lépése óta több száz közbeszerzési eljárás előkészítésében illetve bonyolításában működtek közre. Az alábbiakban összesített tapasztalatokat és javaslatokat az elnökség január 5.-i ülésén véglegesítette.
I.
1. Tapasztalataink szerint az ajánlatkérők többsége számára talán a legnagyobb problémát a legkisebb összegű beszerzések bonyolítása jelentette. Az „egyszerű” eljárások a korábbi, szabadkézi beszerzéseknél több kötelemmel járnak (az értékhatár feletti hirdetmény megjelentetésének kötelezettsége), az ajánlatkérői kör lényegesen kiszélesedett. Mindezek ellenére a közvélemény az eljárások eredményéről annak lezárása után semmivel nem lett tájékozottabb, jelenleg csupán becsülni lehet, mekkora hányadát teszik ki az ilyen beszerzések a teljes éves közbeszerzési forgalomnak. Megítélésünk szerint az önkormányzatok és vállalataik közötti szerződések közbeszerzés alóli mentességét célzó, a közelmúltban kudarcot vallott törvény-módosítás hátterében - egyebek mellet – az is állt, hogy az önkormányzatok igyekeztek megszabadulni a számukra szokatlan „egyszerű” eljárások idő-és költség-terheitől. Tekintettel arra, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság - ismereteink szerint - mindeddig nem tárgyalt egyszerű eljárás során keletkezett jogorvoslati kérelmet, úgy ítéljük, hogy a vélelmezett visszaéléseknek nem ez a terepe, az eljárások idő-és költség-terhein indokolt enyhíteni.
2.
A fenti okból javasoljuk, hogy a nemzeti értékhatár alatti beszerzések szabályait egyszerűsítsük le oly módon, hogy ne az ajánlati felhívást, hanem annak eredményét legyen köteles az ajánlatkérő évente egy alkalommal, az éves statisztikai összegzésben tételesen közölni.(a 16.§ (1) bekezdése ne csak az egyszerű tervpályázati eljárásra, hanem az egyszerű közbeszerzési eljárásra is legyen alkalmazandó.) Ennek megfelelően a 299.§ (1) a) pontjában foglaltak törlését javasoljuk.
Javasoljuk továbbá, hogy a nemzeti alsó értékhatárt emeljük meg az alábbiak szerint:
-
szolgáltatás megrendelése esetén: 5 millió Ft
árubeszerzés esetén:
7 millió Ft
építési beruházás esetén: 20
millió Ft
3. A Kbt. igen súlyos szankciót alkalmaz az olyan eljárásokkal szemben, amelyeket ajánlatkérő nem közölt az előzetes összesített tájékoztatóban. (Csak előre nem látható, rendkívüli sürgőség esetén indítható eljárás – 43.§ (5) bekezdés.) Ez az intézkedés azért sem ésszerű, mert hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásokban a versenyt számos egyéb tényező nem teszi lehetővé, tehát egyetlen ajánlattevő sem károsul azzal, hogy nem ismeri meg előzetesen az ilyen beszerzésekről szóló terveket.
A fenti okból javasoljuk, hogy a 43.§ (5) bekezdésben foglaltak helyett – a korábbi Kbt.-ben alkalmazott módon – állítsuk vissza a beadási határidő-kedvezményen alapuló szabályozást.
4. A Kbt. nem rendelkezik azokról az esetekről, amikor az előzetes becslésektől eltérően az eljárás eredményként megkötött szerződésben foglalt ellenszolgáltatás összege meghaladja azt az értékhatárt, amely alapján az eljárás fajtáját meghatározták.
Javasoljuk, hogy nyílt és meghívásos eljárás során – ahol tehát nincs mód a tárgyalásokon módosítani az eredeti ajánlaton – az értékhatár felett legfeljebb 20%-os mértékében legyen elfogadható az értékhatár nem tervezett túllépése. (Hasonló elvet alkalmaz az Irányelvek 9. cikk (5) a) és b) pontja is.)
Elfogadhatónak tartanánk azt a megoldást is, hogy bármilyen értékű túllépés esetén a szerződést csak abban az esetben lehetne megkötni, ha a Közbeszerzési Döntőbizottság – az eredményhirdetést követően, (a hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárás megindítása előtt alkalmazott módszerrel azonos módon), kötelezően elé tárt indoklást mérlegelve – ez ellen nem emel kifogást.
Amennyiben a Döntőbizottság a szerződéskötést megtiltja, javasoljuk rendelkezni arról is, hogy - nyílt, vagy meghívásos eljárás eredménytelenségét követően – az ajánlatkérő indíthasson a közösségi szabályok szerinti, tárgyalásos eljárást. (124.§ (2) a) pontjába beillesztve a 257.§-t is.)
5. Az értékhatárok sokfélesége, az eltérő devizanemekben meghatározott összegek amúgy is megnehezítik az ajánlatkérők helyzetét.
A 2004/18/EK Irányelvekkel összhangban (17. preambulumbekezdés) mi is szorgalmazzuk, hogy az értékhatárok Euróban kerüljenek meghatározásra.
6. Az Irányelvek a közösségi értékhatárt elérő beszerzésekre is szorgalmazza a keretmegállapodásos eljárás bevezetését. (11. preambulumbekezdés, illetve 32. cikk)
Ennek az eljárás-típusnak az alkalmazása a Kbt-ben a nemzeti rezsimben korszerű, az ajánlatkérők érdekeit szolgáló lépés volt. Javasoljuk kiterjesztését a közösségi rezsim eseteire is.
Szükségesnek tartjuk ugyanakkor, hogy legyen lehetőség egy szakaszos keretmegállapodásos eljárás lefolytatására is. Ha az ajánlatkérő így dönt – a jelenlegi központosított közbeszerzési szerződések analógiájára – a keretszerződésben foglalt feltételekkel, a szerződés lejártáig bármikor legyen lehetősége a beszerzés tárgyát a nyertestől megrendelni.
Javasoljuk ugyanakkor, hogy a 263.§ (1) bekezdés második mondatát az alábbiak szerint módosítsuk: „Az ajánlattevő a keretmegállapodásban foglaltakhoz képest az ellenszolgáltatás mértékének meghatározására vonatkozóan az ajánlatkérő számára csak kedvezőbb ajánlatot tehet. Négy éves keretmegállapodásban ugyanis nem az ellenszolgáltatás összegét, sokkal inkább az áremelés mértékét, az árképzés módját rögzítik (listaárból adott kedvezmény; KSH által megadott éves inflációs index) – s ez az ajánlatkérő érdeke is.
7. A Kbt ellentmondásosan rendelkezik a szolgáltatások esetében a meglévő építmény vagy egyéb ingatlan vételével, vagy ingatlanra vonatkozó egyéb jognak a megszerzésével kapcsolatos szabályokról.
Az Irányelvek 24. preambulumbekezdése, illetve a 16. cikk a) pontja egyértelműen, ismételten kiemeli, hogy az ilyen típusú szerződések olyan egyedi típusú szerződések, amelyek a közbeszerzési szabályok alkalmazását indokolatlanná teszik.
A fentiek alapján kezdeményezzük a Kbt. 242.§ (2) bekezdés, valamint a 257.§ (2) a) pont törlését.
8. A Kbt. A szabad ügyvédválasztás jogát tiszteletben tartva már eddig is rögzítette, hogy kizárólag ügyvédek által végezhető tevékenységekre nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni. (153. §) A kivételek körét az Irányelvek kiterjesztette a választottbírói és a békéltetési szolgáltatásokat végzőkre is. (26. cikk)
A Kbt. A fentieken túl a hivatalos közbeszerzési tanácsadó közreműködését is kötelezővé tette a közösségi értékhatárt elérő vagy meghaladó értékű közbeszerzések esetében. Úgy ítéljük, hogy a hivatalos közbeszerzési tanácsadói tevékenységet a választottbírókhoz, békéltetőkhöz hasonló módon olyan szervezetek, illetve személyek nyújtják, amelyeket, illetve akiket a beszerzési szabályok hatálya alá nem vonható módon jelölnek, illetve választanak ki az ajánlatkérők. A hivatalos közbeszerzési tanácsadó bevonásának célja éppen az, hogy szakértelmével segítse elő a közbeszerzési eljárás jogszabályoknak megfelelő előkészítését és lefolytatását. A kiválasztásukra nem közbeszerzési eljárás, hanem a Közbeszerzések Tanácsa által vezetett tanácsadói névjegyzék szolgál. Ennek alapján kezdeményezzük, hogy a közbeszerzés alóli mentesség körét az Irányelvekben említett elvet egységesen alapul véve, a Kbt. Terjessze ki a hivatalos közbeszerzési tanácsadói szolgáltatásra is.
A hivatalos közbeszerzési tanácsadói munka színvonalának megőrzése, ellenőrizhetősége és számonkérhetősége érdekében kezdeményezzük ugyanakkor a Kbt 9. § (2) bekezdését módosítani úgy, hogy „ a hivatalos közbeszerzési tanácsadó…köteles szakértelmével, személyes közreműködés útján elősegíteni a közbeszerzési eljárás…lefolytatását.”
II.
A közbeszerzési eljárások adminisztrációs terheinek csökkentését célzó javaslatok
9. Az 5. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a költségvetési év elején, lehetőség szerint április 15. napjáig készítendő éves összesített közbeszerzési terv nyilvános.
Javasoljuk áttekinteni, van-e szükség erre a dokumentumra, ha egyébként kétféle. (a 42.§-ban, illetve a 247.§-ban foglaltak szerint elkészítendő) előzetes összesített tájékoztatót amúgy is el kell készíteni.
Jelenlegi formájában az 5.§ (1) bekezdésének utolsó mondata nem értelmezhető.
10. Javasoljuk a 7. § (2) bekezdésében előírt (adott esetben egy több évre elhúzódó szerződés teljesítésétől számított) öt éves iratmegőrzési kötelezettséget – mert a keletkezett iratok őrzése ilyen időtávon komoly költségeket okoz – az ellenőrzésre jogosult szervezetek által indítható jogorvoslat határidejére csökkenteni.
11.
Javasoljuk a
Kbt. 8. § (3) bekezdés utolsó fordulatát (bírálati lap) hatályon kívül
helyezni, mivel ennek pontos tartalma és célja ismeretlen, és csak szükségtelen
adminisztrációs terhet jelent, mivel nem világos, hogy miért van bírálati lapra
szükség, ha a bíráló bizottsági tagoknak írásbeli szakvéleményt és döntési
javaslatot is kell készítenie.
12. Javasoljuk a 13. § (3) bekezdésben lehetővé tenni, hogy a minősített ajánlattevőnek külön ne kelljen a 63. § szerint igazolnia, hogy nem tartozik a 60. § (1) bekezdése e) pontjának, valamint a 61. § (2) bekezdésének hatálya alá.
13. A 20. § (3) bekezdését az alábbiak szerint javasoljuk módosítani: az „Ahol e törvény a közbeszerzési eljárás során igazolás benyújtását írja elő, az igazolás hiteles másolatban is benyújtható.” Megfogalmazás helyett „Ahol e törvény a közbeszerzési eljárás során igazolás benyújtását írja elő, az igazolás eredetiben vagy hiteles másolatban nyújtható be.”
Másrészt – az 1999. szeptember 1. és 2004. április 30. között hatályos szabályozáshoz hasonlóan javasoljuk megengedni a 60. § (1) bekezdése e) pontja, valamint a 61. § (2) bekezdése szerinti igazolások egyszerű másolatban történő benyújtását is.
III.
14. A Kbt. 22. § (2) bekezdésével kapcsolatosan: A nem régen megjelent módosítás eredményeként akár a több milliárd forintos támogatás esetében sem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni, ha a támogatás mértéke nem haladja meg a beszerzés értékének 50%-át.
Javasoljuk, az Irányelvek 8. cikk alapján összegszerűen is meghatározni a közbeszerzési eljárás lefolytatásának szükségességét.
15.
A 29. § (2) bekezdés f) pontjában foglalt
kivételeket javasoljuk kiegészíteni a „munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony”
fogalmával.
16. A becsült érték 38. §-ában foglaltak (..”nem tartalmazza a teljes díjat”) nem értelmezhető.
A szöveg pontosítását, vagy az idézett szövegrész elhagyását javasoljuk.
17. A 40. § (2) bekezdése szerinti becsült érték meghatározás egybe számítási szabályát indokoltnak tartjuk újragondolni.
Az a) pontban foglaltakat – a kezelhetősége miatt – célszerű lenne az egy költségvetési évben sorra kerülő beszerzésekre korlátozni, a c) pontban pedig értelmezni kellene az „illetőleg” kifejezés jelentését.
18. 21. A Kbt. 54. § (3) bekezdésének rendelkezését ésszerűtlennek tartjuk. Az utolsó pillanatban ugyanis csak az a cég vesz dokumentációt, aki jogorvoslatot kíván benyújtani.
A verseny tisztaságát, a Kbt. alapelveit nem sértené a határidő oly módon való meghatározása, hogy „az ajánlatkérő a dokumentáció átvételének/megvásárlásának lehetőségét a kiegészítő tájékoztatás megkérésének időpontjáig biztosítja.”
19. Az 55. § pontosítását javasoljuk annak érdekében, hogy az ne az építési beruházás és szolgáltatás együttes megrendelésére vonatkozzon. (Az „és” helyett a „vagy” szó alkalmazását javasoljuk.)
20. Az 56. § (2) bekezdése szerinti kiegészítő információkérés és főleg a tájékoztatás kötelező időpontjára vonatkozóan indokolt lenne szigorúbb szabályozást alkotni. A tájékoztatást álláspontunk szerint a kérés kézhezvételétől számított öt munkanapon belül kellene feladni.
21. A 63. § (2) bekezdés c) pontjának felsorolását javasoljuk kiegészíteni a „teljes bizonyító erejű magánokirat” kifejezéssel.
22. A Kbt. 68. § (2) bekezdésében meghatározott referenciaigazolás tekintetében a „legalább” szó számos zavar forrása, ráadásul a kogens jogszabály alkalmazásától idegen is. Jelenleg szinte minden eljáráshoz az ajánlattevőknek eltérő tartamú referenciaigazolást kell benyújtaniuk, amely jelentős költségnövekedést eredményez.
Javasoljuk a „legalább” szó törlését az idézett mondatból.
Ugyancsak javasoljuk, hogy az 1. sz mellékletben feltüntetett tevékenységet végző beszállítókra, alvállalkozókra is terjesszük ki a referencia-kérés lehetőségét – függetlenül attól, hány százalékos mértékben működnek közre a nyertes ajánlat teljesítésében.
23. A Kbt. 70. § (3) bekezdés kizárja, hogy egy ajánlattevő több ajánlatot is tegyen. A Kbt. 41. § (5) bekezdése alapján a Kbt. 70. § (3) bekezdés alkalmazása a két szakaszú eljárásokban jelenleg kérdéses, illetve nem egyértelmű, hogy a részvételi, vagy az ajánlati szakaszban, vagy mindkettőben lehetséges-e. Ez esetenként visszaélésekre adhat okot (például, ha a nyílt eljárás eredménytelen és az ajánlatkérő új, tárgyalásos eljárást indít.)
Javasoljuk, hogy a Kbt. ezt a tilalmat egységesen alkalmazva terjessze ki a kétszakaszos eljárások mindkét szakaszára.
24. A Kbt. 75. §; 76. §, és 107; 108 § - ai a határidők meghosszabbítását és egyéb feltételek módosításait akkor engedélyezik, ha az eredeti határidő lejárta előtt hirdetményben közzéteszik a módosított határidőt és a határidő meghosszabbításának indokát. A Kbt. egységes gyakorlata a hirdetmények feladásának dátumától számít minden határidőt, továbbá életszerűtlen az a felvetés, hogy az utolsó 12 napban nem módosítható egyetlen határidő sem – ma ugyanis ez a feltétele a hirdetmények megjelenésének – ezért javasoljuk, hogy a Kbt. ebben az esetben is a hirdetmény feladását tekintse feltételnek. Szükségesnek látszik e rövid hirdetmények megjelenési idejét a 12 napnál rövidebb időben megszabni, ez lenne egyben a hosszabbított határidők legrövidebb időtartama is. Megjegyezzük, hogy ebből a megfontolásból is célszerűbb az ajánlati dokumentáció megvásárlásának idejét az ajánlattételi határidőnél rövidebb időben megszabni; az ajánlatkérő – módosítás esetén – gyorsan, közvetlenül képes ugyanis értesíteni mindazokat, akik megvásárolták a dokumentációt. Ezzel egy időben feladhatja a módosításról szóló hirdetményt, de az ajánlattevők már ennek ismeretében készíthetik el ajánlataikat. Mindaddig, amíg erről a Kbt ezzel ellentétesen rendelkezik, a 76.§ (2) bekezdése nem tartható be. (E szerint ugyanis az ajánlatkérő az ajánlati felhívást az ajánlattételi határidő lejártáig visszavonhatja, amiről e határidő lejárta előtt hirdetményt kell feladni közzététel céljából, és egyidejűleg az ajánlattevőket írásban kell tájékoztatni.)
25. A 80. § (3) bekezdése a gyakorlatban nehezen alkalmazható, folyamatos viták forrása az ajánlattevők és az ajánlatkérők között. „Az ajánlatok felbontásakor ismertetni kell az ajánlattevők nevét, címét (székhelyét, lakóhelyét), valamint azokat a főbb, számszerűsíthető adatokat, amelyek a bírálati szempont (részszempontok) alapján értékelésre kerülnek.” Szövegből a „főbb” jelző törlését javasoljuk.
26. A 90. § (1) és (2) bekezdése szabályozza, hogy ha az ajánlatkérő az összességében legelőnyösebb ajánlatot kívánja kiválasztani, akkor hogyan kell az értékelést elvégeznie és – a matematikailag nem nagy valószínűséggel előforduló – pontegyenlőség esetén, mely körülményekre tekintettel kell meghatároznia a nyertes ajánlattevő személyét. A törvény ugyanakkor nem ad választ arra a gyakorlatban inkább előforduló kérdésre, hogy mi a helyes ajánlatkérői magatartás abban az esetben, ha a legalacsonyabb ellenszolgáltatás bírálati módszer esetén kettő, vagy több – egyébként érvényes – ajánlat is ugyanazt az ajánlati árat tartalmazza.
Ugyancsak a 92. §-ban nem szerencsés az e) pont szerinti szabályozás, mert az ajánlatkérő az eljárás eredményes lezárásában érdekelt, egyes ajánlattevők pedig, mint nem nyertesek (s ezt a tényt az ajánlatok bontása során elhangzott adatokból valószínűsíthetik) érdeke viszont az eredménytelenség. Az ajánlattevőt az eljárás tisztaságát vagy a többi ajánlattevő érdekeit súlyosan sértő cselekménye miatt ezért javasoljuk kizárással szankcionálni.
27. A 96. § (2) bekezdése alapján az eljárás nyertesének az eredményhirdetésen kell nyilatkoznia arról, hogy a kis- és középvállalkozásokról, fejlődésük támogatásáról szóló törvény szerint mikro-, kis- vagy középvállalkozásnak minősül-e. A gyakorlatban számos esetben előfordul, hogy a nyertes ajánlattevő nem képviselteti magát az eredményhirdetésen, vagy nem rendelkezik kellő ismerettel. Javasoljuk ezért, hogy az ajánlattevőnek az ajánlatában kelljen nyilatkoznia arról, hogy mikro-, kis- vagy középvállalkozásnak minősül-e.
28. A Kbt. 99. § (2) bekezdése a szerződéskötésre nyitva álló időtartamot max. 30/60 napban határozza meg. Ennek további 30/60 nappal történő meghosszabbítása elengedhetetlen, amennyiben a nyertes ajánlattevő a szerződéskötéstől visszalép, és az ajánlatkérő a második helyezettet megnevezte.
29. Nem egyértelmű (lásd a 2004. július-december havi időszakban közzétett hirdetmények!), hogy a két szakaszból álló eljárásokban a részvételi felhívásban, vagy az ajánlattételi felhívásban kell-e megadni az elbírálás részszempontjait és azok súlyszámait.
Javasoljuk,
hogy a 120. § (1) bekezdés rendelkezzen arról is, hogy az ajánlattételi
felhívásnak tartalmaznia kell a bírálati
részszempontokat és azok súlyszámait is.
30. A 125. § (1) bekezdése szerint az ajánlatkérő hirdetmény közzététele nélkül induló tárgyalásos eljárást akkor alkalmazhat a 124. § (2) bekezdésének a) pontjában foglalt esetben, ha a tárgyalásra a nyílt vagy a meghívásos eljárás – 88. § (1) bekezdésének a)–e) pontja alapján nem érintett – összes ajánlattevőjét (azaz a 88. § (1) bekezdésének f)–h) pontja alapján érintetteket!) meghívja. Ennek alapján jelenleg hátrányos helyzetbe kerül az elkésett, vagy a biztosítékot nem kellő határidőben rendelkezésre bocsátott ajánlattevő azzal, akinek az ajánlata, pl. kirívóan alacsony ellenszolgáltatás miatt lett érvénytelen. Egy megismételt eljárásban jelenleg nem lehet ajánlattevő az, akit egyébként jogszerűen zártak ki a megelőző eljárásból, de időközben megszünteti kizárásának okait (pl. rendezi köztartozásait, valószínű képes lesz közokiratot, cégkivonatot csatolni, lecseréli érintett alvállalkozóját, stb.).
31.
A Kbt. 128. §
(5) bekezdéséből javasoljuk hatályon kívül helyezni a tárgyalási jegyzőkönyvről
szóló részt. Egyrészt azért, mivel az ajánlatkérő nem tudja kikényszeríteni,
hogy az ajánlattevő aláírja azt, és ekkor kérdéses, hogy ki követett el
jogsértést. Emellett ez a tárgyalásokat indokolatlanul meghosszabbíthatja.
Másrészt a jegyzőkönyv helyett a tárgyalás eredményéről megszületett tartalmi
emlékeztető szolgálja mindkét fél érdekeit egy hosszadalmas, nehezen
elkészíthető, felesleges jegyzőkönyv helyett.
32.
A 163-175. §-t
javasoljuk ismételten átgondolni (különösen a 168. §-t), mivel annyira
bonyolult a szabályozás, hogy gyakorlatilag a különös eljárások jogszerű
alkalmazása minden esetben megkérdőjelezhető.
33.
A 300. § (6) bekezdésének felsorolását álláspontunk
szerint pontosítani, kiegészíteni indokolt. Jelen tartalommal a 80. § (2), (4)
bekezdése alkalmazása lehetetlen. Helyesebb lenne a 80. § (2)-(4) bekezdéseinek
(azaz a (3) bekezdése is!) alkalmazását megkövetelni. Az egyszerű eljárás kapcsán indokolt a Kbt. 300. § (6) bekezdését a
Kbt. 71. §-ára és 76. §-ára utalással is kiegészíteni, mivel e nélkül az
ajánlatkérő nem tudja az ajánlattevőket az alvállalkozókról nyilatkoztatni,
illetőleg a bontást megelőzően nem módosíthatja a felhívását.
34. A 307. § (1) bekezdése értelmében az ajánlatkérő köteles a szerződés módosításáról, valamint a szerződés teljesítéséről külön jogszabályban meghatározott minta szerint tájékoztatót készíteni, és hirdetmény útján a Közbeszerzési Értesítőben közzétenni.
Álláspontunk szerint a közzététel felesleges és költséges ajánlatkérői kötelezettség. Ez a fajta formális nyilvánosság nem szolgálja a közpénzek felhasználásának átláthatóvá tételét, mert a nyilvánosság számára a szerződés módosítása és teljesítése nem hordoz információt. Információtartalma legfeljebb azok számára van, akik ajánlattevőként részt vettek az adott közbeszerzési eljárásban. Erre tekintettel javasoljuk, hogy csak az érdekelt szervezetek írásbeli tájékoztatását tegye kötelezővé a Kbt.
Budapest, 2005. január 5.
Dr.
Tunyogi László
A KÖSZ elnöke